ساختار تقسیم قدرت حکومتی و تقسیمات کشوری در ایران نوین
نویسنده: دکتر رضا هازلی
شنبه, ۲۱ دی, ۱۳۹۸
ایران یک کشور باستانی با پیچیدگی های خاص خود است. این کشور ساختار بسیار پیچیده ای دارد که در یک پروسه تمدنی بیش از هفت هزار ساله و پروسه تاریخی نزدیک به ۳۷ سده شکل گرفته است. دولت-ملت مدرن ایران در آغاز سده بیستم میلادی، از دل شاهنشاهی ایران که دست کم برای سه هزار و هفتصد سال و از زمان «ایرانویچ» (حوزه باستانشناسی ایرانی بی ام ای سی ) و ورود تیره های ایرانی از جمله کاسپی ها به خاورمیانه وجود داشته است، شکل گرفته است. شاهنشاهی ایران در باستان برای هزاران سال یکی از دو ابرقدرت جهان باستان به همراه یونان و سپس روم بوده است . به گفته «هگل» فیلسوف آلمانی، امپراطوری ایران، نخستین امپراطوری تاریخ بشر است. این امپراطوری بزرگ ترین و طولانی ترین جنگ تاریخ را نزدیک به هزار سال با یونان و روم داشته است و تاثیرات و سهم آن در دانش و تکنولوژی و فرهنگ و دین و ادبیات و علوم نظامی و مدیریتی جهان باستان درخشان است. پروسه مدرن سازی ایران در زمان رضا شاه، به قدرت پیش رفت اما، متاسفانه در زمان پهلوی دوم با اجرای طرح کمربند سبز برژینسکی، دچار اختلال شدید شد و این اختلال سرانجام به انحراف حرکت اعتراضی و انقلابی روشنفکران ایرانی برای آزادی و دموکراسی کشید و دولت پیشرو و انقلابی دکتر بختیار را به تراژدی جمهوری اسلامی ختم کرد.
ایران کشوری است که در جغرافیای سیاسی خاورمیانه و جهان از اهمیت ویژه ای برخوردار است. کشور ایران مهمترین و قدرتمند ترین ستون «تمدن ایرانی» است و برای دیگر کشورها و سرزمینهای این تمدن، شامل اما نه محدود به : تاجیکستان، افغانستان، کردستان ( درعراق، ترکیه و سوریه) ، بلوچستان ( در پاکستان)، اوستیا و آلانیا ( قفقاز) ، تالش ( قفقاز) ، تاجیکان ( در سمرقند و بخارا)، و حتا آران (آذربایجان) و ارمنستان نقش «اساسی» و «حیاتی» را بازی می کند.
فروپاشی و تضعیف ایران، فروپاشی و تضعیف همه کشورها و سرزمینهای تمدن ایرانی خواهد بود و زمینه مداخله و جنگ با قدرت های منطقه ای و جهانی در تمدن ایرانی را فراهم می کند. از اینرو در تکمیل پروسه نیمه کاره دولت-ملت مدرن ایران که از زمان رضا شاه آغاز شد، باید بسیار محتاط بود و ساختار نوین کشور ایران را برپایه ای محکم بنا نهاد که اگر خشتی به نادرستی گذاشته شود، دیوار کشور ایران و تمدن ایرانی تا ثریا کج خواهد رفت.
از سوی دیگر «ایران» کشوری یکدست نیست و از اقوام گوناگونی درست شده است. هرچند که همه این اقوام در «فرهنگ ایرانی» مشترکند و جزء گروهی هستند که به آنها در «ایرانگرایی»، «حوزه فرهنگی نوروز» می گویند، اما، صاحب « خرده فرهنگ » خاص خود نیز هستند.
یکی از مهمترین مسائل چالش برانگیز «ایران نوین»، تقسیم عادلانه قدرت حکومتی و تقسیمات کشوری است به گونه ای که دو اصل «عدالت» برای مردمان و اقوام ایرانی و «یکپارچگی تمدن ایرانی» در آن رعایت شود که در اینجا بدان پرداخته میشود.
همچنین باید به این نکته توجه داشت که «ساختارهای قدرت حکومتی» از «رژیم سیاسی» متفاوتند و این ساختارها قابلیت تطبیق با رژیم های گوناگون سیاسی را دارند. هرچند که «رژیم سیاسی» ایده آل برای کشور ایران یک رژیم سیاسی انتخابی ( چه جمهوری و چه شاهنشاهی گزینشی ) است و تاریخ نشان داده است که رژیم سیاسی موروثی ( چه پادشاهی موروثی و چه جمهوری موروثی) برای ایران سم استبداد را در خود دارد، اما، در اینجا تنها به «ساختارهای قدرت حکومتی» و «تقسیمات کشوری» پرداخته میشود و نه به «رژیم سیاسی».
ساختارهای قدرت حکومتی و تقسیمات کشوری در علوم سیاسی
ساختارهای قدرت حکومتی در علوم سیاسی در جدول زیر به صورت مختصر توضیح داده شده است. دو عامل موثر و دو فاکتور اصلی در این تقسیم بندی «درجه تمرکز و عدم تمرکز» و «تعریف قوم و ملت» است.
همچنین برای شناخت بهتر از ساختارهای حکومتی بهتر است که با دو تعریف «استان و حکومت محلی» و «منطقه و حکومت منطقه ای» آشنا شویم.
تمرکز و عدم تمرکز- در ساختارهای قدرت حکومتی در علوم سیاسی بطور استاندارد پنج درجه براساس فاکتور «تمرکز و عدم تمرکز» وجود دارند، که شامل ؛ یک-حکومت یکپارچه متمرکز، دو-حکومت یکپارچه نامتمرکز، سه-حکومت یکپارچه با مناطق خودمختار، چهار-حکومت فدرال، پنج- حکومت کنفدرال میشوند.
تعریف قوم و ملت- یکی دیگر از فاکتورهای مهم در ساختارهای قدرت حکومتی یک کشور، گوناگونی مردمان آن کشور است که برپایه اصل «عدالت اجتماعی» باید سهم مردمان گوناگون یک کشور در پراکنش قدرت در نظر گرفته شود. مهمترین مفهوم برای گوناگونی مردمان یک کشور، «تعریف قوم و ملت» و تفاوت آنهاست.
قوم
-قوم یا تیره به گروه اتنیکی گفته میشود که دارای «خرده فرهنگ» یا «ساب کالچر» خاص خود است، هرچند مشترکات فراوانی با یک «ابر فرهنگ» و سیستم ارزشی بزرگ‌تری دارد. «قوم» بر خلاف «ملت» دارای دو ویژگی « تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی یا ساورنتی» نیست و بصورت تاریخی و به دلایل گوناگون استراتژیکی در پروسه تاریخی آنها را کسب نکرده است.
ملت
- یک قوم ( در ملت های یک دست) و یا مجموعه ای از اقوام گوناگون ( در ملت های غیر یک دست) که دارای دو ویژگی «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی یا ساورنتی» باشند، «ملت» نامیده میشوند.
استان و حکومت محلی- بخشی از تقسیمات کشوری را که وزارت کشور براساس در نظر گرفتن فاکتور های فرهنگی، خرده فرهنگی، تاریخی، اجتماعی و سیاسی پیشنهاد قوه مقننه به
تصویب برسد را استان می گویند. مردم یک استان می توانند از یک قوم یا از چندین قوم بنا به ملاحظات جغرافیای سیاسی تشکیل شده باشند. استانها در حکومت های متمرکز بوسیله استانداری که زیر نظر وزارت کشور است و در حکومت های نامتمرکز بوسیله حکومت استانی و محلی یا «لوکال گاورمنت» که مستقیما بخشی از دولت مرکزی است. اداره میشوند. «حکومت محلی» یا استانی حکومتی است که در طول حکومت مرکزی قراردارد و نه به موازات آن. چنین حکومتی در کشورهای یکپارچه (یونیتاری) راهی برای تمرکز زدایی و اجرای عدالت اجتماعی است. «حکومت محلی» برخلاف «حکومت منطقه ای» دارای «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی» نیست و «دولت-ملتی مستقل» محسوب نمی‌شود.
منطقه و حکومت منطقه ای- منطقه به مجموعه ای از استان‌هایی گفته میشود که بصورت رسمی یا سنتی فاکتورهای فرهنگی و قومی و تاریخی مشترک دارند. مردم یک منطقه هم می توانند دارای گوناگونی قومی باشند اما هژمونی معمولا با یک قوم است. برای نمونه در ایران، استان‌های کردستان، کرمانشاه، ایلام و بخشهایی از استان‌های آذربایجان غربی و همدان و برخی سرزمینهای دیگر با مناطق اکثریت کرد زبان مانند استان خراسان شمالی و سرزمین برخی شاخه های ایلات افشار رویهم « منطقه کردستان» را تشکیل می دهند. مناطق در حکومت های یکپارچه متمرکز و همچنین یکپارچه نامتمرکز دارای استاتوس حقوقی و سیاسی نیستند. اما در حکومت های غیر یکپارچه، مانند حکومت های فدرال و کنفدرال، مناطق درواقع دولت-ملتی مستقل هستند و تحت «حکومت منطقه ای» یا «رجیونال گاورمنت» قراردارند که دارای «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی» می باشد. «حکومت منطقه ای» در حکومت های غیر یکپارچه ( فدرال، کنفدرال) دارای اختیارات وسیعی است و برخلاف «حکومت محلی» به موازات و نه در طول حکومت مرکزی قراردارد.
1)ساختار یکپارچه (یونیتاری) با حکومت متمرکز- بطور خلاصه در این ساختار، تمام قدرت سیاسی ، مجریه، قضاییه و مقننه کشور در پایتخت متمرکز است و استانها و مناطق (مجموعه ای از استانها) دارای قدرت سیاسی و اداری و مجریه و قضایی و مقننه نیستند. در این ساختار کشور دارای یک ملت است و گوناگونی اقوام به رسمیت شناخته نمی شود.
۲)ساختار یکپارچه(یونیتاری) با حکومت نا متمرکز- در این نوع ساختار، کشور دارای یک ملت است اما گوناگونی اقوام به رسمیت شناخته میشود و بر پایه اصل «عدالت اجتماعی» آنها در «قدرت حکومتی» سهیم میشوند. براین اساس هرچند که قدرت اصلی سیاسی حکومتی یعنی قوات مجریه، مققننه و قضاییه در پایتخت است، اما، استانها دارای «حکومت محلی» هستند که در طول و نه به موازات «حکومت مرکزی» قراردارد. «حکومت محلی» شامل «دولت استانی»، «مجلس استانی» و «دادگاه های استانی» هستند که دارای مسئولیت های محدودی در طول و نه به موازات «حکومت مرکزی» است. در حکومت محلی بخشهایی از مالیات استانها صرف خود آن استانها میشود، افزون برآنکه استان‌های محروم از کمک های اضافی دولت مرکزی نیز برخوردار میشوند. در حکومت محلی، «استاندار» یا « وزیر اول استانی» زیر نظر مستقیم دولت مرکزی قراردارد و بوسیله دولت مرکزی منصوب میشود و عضوی از دولت مرکزی و حزب حاکم کشور است و زیر شاخه وزارت کشور قرارندارد. وزیر اول استانی، دولت محلی را از اعضای فراکسیون استانی حزب حاکم کشور که بومی آن استان باشند انتخاب می کند، هرچند که مجلس استانی با انتخابات محلی و قاضی های دادگاه های استانی با انتصابات محلی مشخص میشوند. در چنین ساختاری معمولا حزب استانی و منطقه ای وجود ندارد، بلکه احزاب سراسری دارای فراکسیون های استانی و نه منطقه ای هستند. همچنین باید توجه داشت که دراین نوع حکومت، «استانها» و نه «مناطق یا مجموعه ای از استانها» دارای قدرت سیاسی خواهند بود. همچنین هر استانی دارای نماینده در مجلس
ملی کشور به نسبت جمعیت اش، و دارای تعداد سه نماینده ثابت در مجلس سنای کشور خواهد بود. همچنین فراکسیون های استانی احزاب سراسری باید تعداد ثابتی عضو استانی داشته باشند که جمعیت آن استان در آن بی اثر باشد.
دستگاه قضایی کشور در این نوع حکومت دارای سه لایه خواهد بود که دادگاه های استانی لایه آغازین آن و دادگاه های سراسری در پایتخت لایه میانی آن و دیوان عالی کشور بالاترین لایه آن خواهد بود که این دیوان نیز در پایتخت قرار خواهد داشت.
نیروهای نظامی و انتظامی در چنین حکومتی سراسری خواهند بود و هیچ نوع نیروی نظامی یا انتظامی یا شبه نظامی محلی تحمل نخواهد شد. دستگاه های اطلاعاتی و امنیتی کشور هم مرکزی و در پایتخت و تحت نظر دولت مرکزی کارخواهند کرد.
زبان رسمی و آموزشی و دولتی در کشور ایران یک زبان خواهد بود که آن زبان ایرانی یا دری است که به اختصار و به اشتباه فارسی نیز نامیده میشود. اما، آموزش زبانهای محلی و استانی ایرانی در کنار زبان رسمی در مدارس و دانشگاه ها وجود خواهد داشت.
استانها و حکومت های استانی و محلی در این نوع از حکومت اجازه برگزاری «رفراندوم استقلال» را چه با اجازه و چه بی اجازه حکومت مرکزی نخواهند داشت.
۳)ساختار یکپارچه(یونیتاری) با مناطق خودمختار- در چنین حکومتی که ترکیبی از «ساختار یکپارچه» و «ساختار فدرال» است، هرچند کشور یکپارچه است اما وضعیت حقوقی و سیاسی در بخشهایی از کشور فرق می کند و آن بخش ها یا مناطق که می توانند مجموعه ای از استانها باشند، « دولت-ملتی » موازی «دولت-ملت اصلی» تشکیل می دهند که دارای دو ویژگی «دولت-ملت» ها یعنی «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی» می باشند. این نوع از ساختار حکومتی می تواند دارای احزاب منطقه ای باشد که ساختار قوات سه گانه مجریه ، قضاییه و مقننه را درآن منطقه خودمختار مشخص می کنند. نیروهای نظامی و امنیتی و اطلاعاتی سراسری اما نیروهای انتظامی می توانند در منطقه خودمختار، منطقه ای باشند. حکومت مناطق خود مختار با اجازه حکومت مرکزی حق برگزاری «رفراندوم استقلال» را خواهد داشت. زبان منطقه ای در کنار زبان رسمی سراسری در منطقه خودمختار می تواند به عنوان زبان دولتی و آموزشی به کارگرفته شود. حکومت ها با مناطق خودمختار معمولا از بی ثبات ترین حکومت ها هستند، و معمولا آن دولت-ملت موازی از دولت-ملت اصلی دیر یا زود جدا خواهد شد و به استقلال خواهد رسید یا بخشی از کشور همسایه قدرتمند تر خواهد شد. نمونه آشکار آن، « جمهوری خود مختار کریمه» در اوکراین است که در نهایت از ساختار یکپارچه اوکراین جداشد و به فدراسیون روسیه پیوست.
۴)ساختار فدرال- مهمترین نکته که پیش از هرچیز درباره «ساختار فدرال» باید گفته شود، آنست که این نوع ساختار برای متحد کردن چند کشور مستقل و ساختن یک کشور جدید است. اتحاد شاهزاده نشین های مستقل آلمانی و یا اتحاد شیخ نشین های مستقل امارات متحده عربی در قالب یک سیستم فدرال محقق شد. بنابراین در کشورهایی که در طول تاریخ همواره وجود داشته اند، صحبت از «فدرالیسم»، زدن شیپور از سر گشاد آنست و عملا کشور را نه متحد که تجزیه خواهد کرد. نمونه های بسیار مهمی که باید به آنها توجه کرد، یکی امپراتوری روسیه تزاری است که کشوری یکپارچه بود و با اجرای فدرالیسم خلقی و تشکیل ۱۵ جمهوری در نخستین بحران تاریخی همه از هم تجزیه شدند و یا مورد دوم، یوگسلاوی هست که آن هم کشوری یکپارچه با تنوع قومی بود که با اجرای فدرالیسم قومی، آن کشور نیز در نخستین فرصت تاریخی تجزیه شد و فروپاشید. همچنین باید توجه داشت که
ساختارحکومتی «فدرالیسم» در کشورهایی که نام اقوام را بر استان‌های خود دارند عملا تبدیل به «کنفدرالیسم» میشود که چیزی نیست چون همکاری ضعیفی از چند کشور کاملا مستقل و گونه ای است گذرا و ناپایدار در ساختارهای حکومتی.
اما خود «فدرالیسم» در واقع اتحاد چند «دولت-ملت» مستقل و تشکیل یک «اتحادیه» است. در این نوع حکومت چه از نوع یکدست و همسان آن در کشورهایی که یک گروه قومی دارند و چه از نوع ناهمسان و غیر یکدست آن در کشورهایی که دارای چندین گروه قومی هستند، عملا دولت-ملت های مستقلی تشکیل میشوند که دارای قوات مجریه، مقننه، و قضاییه مستقل هستند و به موازات و نه در طول حکومت مرکزی قراردارند. در ساختار فدرال، حکومت ها، منطقه ای یعنی حکومت مجموعه ای از استانها هستند و حکومت های منطقه ای برخلاف حکومت های محلی دارای «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی» هستند که در موازات و نه در طول «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت حکومت مرکزی» قراردارند. اتحاد با حکومت مرکزی در ساختار فدرال «اتحاد داوطلبانه» است و مناطق و حکومت های منطقه ای حق برگزاری «رفراندوم استقلال» را با اجازه تشریفاتی «حکومت مرکزی» خواهند داشت. احزاب سیاسی در «فدرالیسم همسان تک قومی» معمولا سراسری و در «فدرالیسم ناهمسان دو قومی یا چند قومی»، منطقه ای هم هستند.
نیروهای نظامی در این نوع حکومت می توانند سراسری باشند اما، نیروهای انتظامی منطقه ای هستند. دستگاه های اطلاعاتی و امنیتی تمرکز لازم را ندارند و در مناطق دارای نوعی خودمختاری هستند.
معمولا زبان رسمی حکومتی و آموزشی و دولتی در «فدرالیسم» همسان تک قومی، مانند آلمان یک زبان، یا حداکثر دو زبان در فدرالیسم ناهمسان دوقومی مانند کانادا است. معمولا اگر تعداد اقوام زیاد باشد ساختار فدرال یا باید به کنفدرال تبدیل شود و یا به ساختار یکپارچه تا دولت مرکزی از هرج و مرج به در آید و توانایی اجرایی پیدا کند.
همچنین بسیار مهم است که در نظر داشته باشیم که «فدرالیسم» هیچ نسبتی با «دموکراسی» ندارد، و کشورهای بسیار زیادی که اکنون فدرال هستند مانند امارات عربی و پاکستان و یا در گذشته بودند مانند یوگسلاوی و شوروی به هیچ وجه دموکرات نبودند و برعکس کشورهای زیادی که فدرال نیستند مانند فرانسه، دارای دموکراسی هستند.
۵)ساختار کنفدرال- در کنفدرالیسم، پیش از هرچیز باید توجه داشت که این ساختار، «ساختاری گذرا» است و به شدت نا پایدار. برای نمونه کنفدرالیسم ۱۳ مستعمره بریتانیایی در آمریکا به سمت فدرالیسم رفت و نتوانست به بقای خود ادامه دهد. نمونه دیگر «اتحادیه اروپا» است که اتحادیه ای ضعیف است و دو راه بیشتر ندارد، یا با تصویب قانون اساسی مشترک اروپایی به سمت فدرالیسم رود، کاری که با عدم تصویب این قانون در فرانسه ناکام ماند، یا از هم فرو بپاشد چیزی که نشانه های آن با «برگزیت» به چشم می‌خورد. نمونه دیگر کنفدرالیسم در منطقه خاورمیانه «جمهوری عراق» است. این کشور که از دو دولت-ملت کرد و عرب تشکیل شده است به شدت ناپایدار است و در آینده راهی ندارد که یا تقسیم شود و یا به حالت متمرکز تری در آید.
کنفدرالیسم در واقع دور هم جمع شدن شماری از دولت-ملت های مستقل است، که به طور موقت و برای گذراندن یک دوران بحرانی گذار دور هم جمع میشوند و همکارهای محدودی میان آنها وجود دارد. کنفدرالیسم ساختاری ناپایدار است و پس از مدتی محدود، دو گزینه پیش روی خواهد داشت؛ یا دولت های کنفدرال باید به هم نزدیکتر شوند و ساختار فدرال را ایجاد کنند و یا، از هم دور شوند و هردولت راه خود را پیش بگیرد و مستقل شود. عدم تمرکز مدیریتی در دولت مرکزی و سمبلیک بودن این دولت، آنرا بی نهایت ضعیف خواهد کرد وامکان اجرای طرح های بزرگ سیاسی و فرهنگی و اقتصادی و اجتماعی را از آن خواهد گرفت.
در کنفدرالیسم، «دولت-ملت» ها کاملا مستقل هستند و دارای «تمامیت ارضی» و «حق حاکمیت ملی» هستند. این دولت-ملت ها نه در طول و نه حتا به موازات دولت مرکزی وجود دارند، بلکه، هرکدام می توانند مسیری کاملا متضاد با هم را طی کنند. احزاب منطقه ای حتا قدرتشان از احزاب سراسری نیز بیشتر است و هر منطقه و مجموعه ای از استانها که دولت-ملت خود را خواهند داشت دارای، قوه مجریه و مقننه و قضاییه خود خواهند بود و حتا نیروهای نظامی و انتظامی و امنیتی و اطلاعاتی خود را هم خواهند داشت. در این ساختار و بویژه از نوع نا همسان چند قومی آن چندین زبان رسمی وجود خواهد داشت که هر کدام در منطقه خود، زبان رسمی دولتی و آموزشی خواهد بود. دولت-ملت های کنفدرال هرچند که عملا و بصورت دفاکتو مستقل هستند، اما هر لحظه حتا بدون اجازه دولت ضعیف مرکزی می توانند «رفراندوم استقلال» برگزار کنند و درصورت امکان «اعلان استقلال» کنند. بهترین نمونه آن «برگزیت» است که درواقع اعلان استقلال بریتانیا از کنفدراسیون «اتحادیه اروپا» بود. و یا رفراندوم استقلال کردستان عراق که تنها به سبب محاصره اقتصادی سرزمین کوهستانی و بسته کردستان اجرایی نشد هرچند عملا و بصورت دفاکتو «اقلیم کردستان» در شمال عراق، دولت-ملتی مستقل است.
نکته بسیار مهمی که باید به آن توجه داشت، اینست که «فدرالیسم قومی» در واقع همان «کنفدرالیسم» است و حالتی بسیار ناپایدار در ساختارهای حکومتی است.
گزینه ایده آل برای ایران
هر فردی که دارای دو ویژگی «ایران دوستی» و «عدالت خواهی» باشد و متوجه خطرات بزرگی که درمنطقه نا آرام خاورمیانه در کمین ایران و مردمانش است، باشد و انواع ساختارهای قدرت حکومتی و تقسیمات کشوری را بداند، و با فرهنگ و تاریخ ایران و مردمانش عمیقا آشنا باشد بی شک گزینه دوم از پنج گزینه بالا را برای آینده ایران انتخاب خواهد کرد. «حکومت یکپارچه اما نامتمرکز» واهد بود که از یک سو با «یکپارچگی» خود که سیستم حقوقی و سیاسی «یونیتاری» است، ثبات و آرامش و تمامیت ارضی و حق حاکمیت تاریخی ایرانی را به رسمیت خواهد شناخت و از سوی دیگر، با نامتمرکز بودنش، «عدالت اجتماعی» و حق سهیم شدن مردمان ملت واحد ایران را در سرنوشت خود و اداره کشور فراهم خواهد ساخت.
بنابراین بی شک « حکومت یکپارچه نامتمرکز»، حکومت ایده آل برای ایرانگرایان و ملت گرایان خواهد بود و برای همین هم در مانیفست مکتب ایرانزمین (اندیشکده ایرانزمین) یا ناسیونالیسم مدرن از دیدگاه تمدنی اینجانب به آن اشاره شده است.
